【编者按】1月23日，美国战略与国际研究中心CSIS发布《双子塔：在新兴技术治理中维护国家安全和国家创新》（Twin Pillars: Upholding National Security and National Innovation in Emerging Technologies Governance）。报告评估了美国对新兴技术治理的有效性，结论为喜忧参半，权力高度分散，不足以应对未来的挑战与风险。报告指出，当前各国政府和科技公司之间的紧张局势加剧，保护主义与本土化趋势抬头，美国与盟友间出现监管不协调，限制性出口管制可能暂缓其他国家发展速度，但不太可能阻止最终获得该技术。相反，可能会削减市场份额，削弱美国在标准和规范制定的影响力。由此，报告强调，在全球技术竞争和创新扩散的时代，美国必须维护国家安全和国家创新这两大支柱，并在新兴技术引领、公私伙伴关系、创新与安全、新兴技术领域劳动力、广泛的持续性外交接触、为不可避免的摩擦和威胁做好准备等方面提出了相关治理措施。

一、美国新兴技术治理重要性

国家安全政策制定者普遍认为，新兴技术将决定美国未来的国家竞争力和安全。当前，对于美国政府如何治理新兴技术存在三个忧虑。首先，随着新兴技术的快速发展与广泛应用，留给决策者理解任何新技术的潜在用途和影响的时间缩短。政府有可能过度监管或监管不力，从而直接影响国家安全、创新、全球商业竞争力与市场份额。其次，全球商业公司超越传统的国防公司，日益推动包括军用技术在内的新技术产生。这意味着私营部门在传统的国防和国家安全中发挥日益重要的作用。此外，在经济一体化、创新中心和人才基地全球分布的背景下，美国主导关键技术的能力正在减弱。第三，新兴技术的一些新用途可能引发新风险，如社交媒体武器化、数字监控等。

对此，美国政府加大治理力度以解决新兴技术问题。2017年国家安全战略和2018年国防战略中都引入了“国家安全创新基地”概念；2018年签署的《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)加强了对美国敏感技术的管制；政府各部门在人工智能、量子计算和先进制造业等方面花费了数十亿新的投资；政府与私营部门就新兴技术加强了沟通和协商，包括设立了新的信息机构交流，强化合作等。

但报告认为，美国政府并未有效地维护国家安全和国家创新这两大支柱。主要的关切集中在：决策者应将技术纳入到国家安全的范畴中加以思考；需要进行更多正式的跨政府政策规划，重点关注与新兴技术的物理安全、第三方转让、不扩散影响等议题；需要一套不断发展的量身定制的政策、行动和新的组织模式，而非“一刀切”的治理办法；可借鉴美国国防高级研究计划署（DARPA）的模式，在行政部门中加强对新兴技术的政策协调。此外，报告指出，中国对新兴技术采取的国家主导的产业模式，即通过规模化的投资、国家补贴、技术转让、利用双边协议和全球商业政治网络迅速获得市场等做法给美国带来了威胁。

图1：新兴技术治理的“双子塔”（两大支柱）

二、关键议题

1、引领新兴技术

报告指出，美国不太可能在新兴技术的各个领域均占据主导地位，美国的盟国和对手都可能成为引领者，因为它们追求自己的技术创新，以符合未来经济竞争力和国家安全战略。因此，美国应采取以下步骤优化自身的新兴技术战略。

l 培养新兴技术特定领域的专家。报告认为虽然技术之间存在交叉与交互，但每一种技术仍然由一个独特的专家群体所驱动。因此，需要培养特定技术领域的专家以治理不同类型的新兴技术。

l 明确哪些新兴技术对国家安全至关重要。一些新兴技术，如人工智能，其对国家力量具有决定性的支撑作用。美国政府应该将这类使能性技术列入优先考虑，并加强资源投入。

l 做好成为“快速跟随者”的准备。在竞争日益激烈的全球科技环境中，美国应该制定计划，在其他国家可能首先创新的领域里成为“快速追随者”。美国情报界应进一步加强预测研究和指标追踪。

l 平衡防守和进攻。加强对外国技术投资的监测和限制敏感技术出口是必要且效的。然而，过度使用防御性工具可能扼杀美国的创新，同时将潜在的对手推到全球其他市场，并削弱美国制定规范和标准的影响力。

l 加大基础研究投入。虽然私营部门的研发比例继续上升，但由联邦政府投入资金到那些私营部门不被鼓励的基础研究至关重要。这包括尚未有市场的长期研发投入，特别是与安全有关的研发。

l 在政府中使用新技术。美国国防部应积极利用新兴技术发展新的作战理念，其他政府部门和机构也应有意尝试新技术，以改善日常工作。这应包括更灵活的研发预算，以促进实践过程创新。

2、公私伙伴关系

报告认为，当前公私关系日益紧张，更多的是在囚徒困境的模式下运作，而非生产性合作关系。政策制定者应开创新型公私伙伴关系，并最大限度提升效力。

l 接受公私伙伴关系的新模式。美国政府和私营部门应该在技术创新、基础研究、建立合资企业、举办竞赛、加大投资、增加专家流转的机会等方面加强合作。其中，联邦政府可以做更多的工作，在国家重要问题上发挥召集作用。

l 在公共部门和私营部门之间建立信任。公共和私营部门之间普遍需要建立信任。当围绕科技的言论变得政治化和党派化，科技公司和国会之间的关系会显得格外紧张。需要在政府和私营部门之间进行广泛的信息交流，以建立对技术、术语甚至文化的共同理解。

l 为共享信息和数据制定新的透明度模式。目前公共部门和私营部门在数据方面的关系仍然相对单一。私营公司收集数据后，政府往往基于国家安全因素要求获取相关数据，但这有时会违背公司意愿。而私营公司收集数据的同时也可能涉及消费者隐私等。因此，可通过更加规范化、互惠的数据交换和更明确政府监管来改善这一问题。

l 向公众开放更多的政府数据集。数据是机器学习和人工智能的关键投入。虽然近年来政府改善了数据发布，但其中的许多仍然没有得到很好的分类标记。应加大数据集开放，允许一系列潜在的企业进行试验和创新。

3、创新和安全

报告强调，要充分重视创新与安全，加强行动力。

l 重新审视产业政策。在整个冷战期间，国家产业政策在保持美国技术进步方面发挥了重要作用。美国在国防收购中仍奉行国家产业政策，这为政府提供工具的同时，也激励私营部门。这些政策的原则是以市场为基础，并利用税收优惠和其他多种形式的政府援助和技术转让方法来促进某些产业。

l 制定自愿性标准(voluntary standard)。在合适的时机推出自发性标准可以创造信息共享和最佳实践的天然网络。例如自发性标准可用于物联网安全或标准的认证，也可在平台内容治理中，各公司采用与共同价值观有关的自愿标准，以保持内容适度。

图2：成功的治理组织或进程举例

l 鼓励由行业主导的组织应对具体挑战。如图2所示，一些成功的行业治理组织对国家创新和安全具有积极作用。到目前为止，在新兴技术治理方面取得成功的例子之一是由业界领导的打击恐怖活动全球互联网论坛（GIFCT）。该论坛分享最佳实践，了解新出现的威胁，以共同预防和应对恐怖分子威胁。

l 将基本安全纳入关键技术。联邦政府可能需要在某些技术中建立安全基线，特别是在某些情况下，由于没有激励措施或者涉及范围过大，私营部门无法制定和协调安全基线标准。

l 将基线附加到联邦合同（征求建议书）。联邦合同可以制定关于基本安全保障的新标准。这些要求可能会产生更广泛的积极溢出效应，联邦政府可利用其作为主要客户的地位，将标准扩大到全世界。

l 将个人对公司安全责任纳入条款。到目前为止，重大网络违法行为的代价一直是公司层面的经济处罚，但并不足以使得某些公司领导关注，这表明规范个人责任可能是一个潜在的解决方案。

l 引导州和地方政府。数以百计的城市和市政当局将负责实施和支持智能城市基础设施和安全，承担起新的责任，但他们在很大程度上没有准备好。这意味着，联邦政府在制定某些标准和政策同时，也应该引导地方政府加强对创新与风险的理解。

l 灵活和动态地处理新兴技术的问题。例如，联邦政府可以发布更具活力的《联邦特别代理》规则和出口管控清单，其在控制有毒物质扩散方面发挥了重大的作用。为避免扼杀创新，制定规则和专家都需要高度专业化，且有外部顾问和私营部门的参与。

4、新兴技术领域人才队伍

劳动力与人才是新兴技术讨论中经常被忽视的一个因素。促进美国新兴技术领域人才队伍建设的相关措施包括：

l 改进人员审查和标准。除了保护和强化技术外，对美国的国家安全来说，监测在某些高风险领域工作的人和他们工作场所安全也是至关重要的。

l 改善政府工作环境。政府应该使公共部门对STEM（科学、技术、工程和数学）方面的专业人员更具吸引力。应加快调整其机构文化，还可利用项目吸引来自私营部门的专家暂时从事重要的国家技术项目等。

l 提升美国K-12（美国基础教育）阶段教育与STEM课程。美国应加大在基础教育中加强科学、技术、数学等方面的教育，为未来的高科技经济做好准备。如加大STEM领域的教育补助和研究基金。

l 吸引人才和保持优势。美国历来因欢迎移民人才而繁荣昌盛。移民政策应旨在补充使美国成为欢迎外国人，目的是促进一个创造性的、科技和科学积极的社会。如美国应改革移民政策，欢迎所有来自外国的博士毕业生。申请绿卡，并允许将研究拨款和许可证从一个州轻松地转移到另一个州。

5、广泛的持续性外交接触

新兴技术是美国利益的核心。因此，它们应该成为美国全球外交的核心。在新兴技术领域，外交是必要的；美国应该为与最亲密的盟友可能存在的潜在摩擦做好准备，但也应该为即使是最敌对的国家的合作留出空间。美国的价值观和核心利益应该推动有原则的接触，即围绕关键问题寻求共同点，并旨在为未来几年制定规则。

l 支持盟友和伙伴的努力。美国的联盟结构提供了一个独特的机会，即通过各国之间的合作和各自努力来确保创新优势。美国应与盟国协调技术战略，并鼓励合作伙伴削弱特定技术领域的风险，这些领域往往是美国对手所主导，而美国没有明显优势。如在5G领域，美国虽没有与华为可直接竞争抗衡的公司，但欧盟有爱立信和诺基亚。美国应努力向其他国家学习，并通过培养有利于科学的气候来发挥领导作用，并以正式或非正式的“技术联盟”等方式，与友好和志同道合的国家联合制定技术标准和规则。

l 在特定的最终用途上清楚地表明立场。美国不仅应该为研究制定优先次序，而且应该为有关基因治疗、人体实验、监视等问题的伦理决策制定优先次序。在数字治理空间中，美国应决定其对隐私和数据流的立场，并确保事态发展与本国民主价值观相一致。

l 强调规范建设，特别是获得发展中国家的支持。美国应与国际社会接触，促进其技术和科学发展。LEED认证、《全球卫生安全议程》《巴黎气候协定》等都是基于多边或多利益相关方机制建立规范的例子。美国应努力与历史上的盟友一同建立规范，还应致力于与历史上边缘化的国家，特别是发展中国家的接触与协商，以建立全球框架。

l 通过多边机构参与。联合国、G20、G7国、世界卫生组织等多边机构，为新兴技术发展带来了秩序。要保持美国在这类机构中的影响力，就必须与志同道合的国家密切合作。而参与可信的多边机构也使美国与俄罗斯、中国等国寻求共同点。

l 考虑新的工具/协议来推动新兴技术的优先事项。例如，美国可将网络安全、生物安全等一系列的安全标准纳入到贸易协议中。

6、为不可避免的摩擦和威胁做好准备

历史表明，来自新兴技术的威胁是不可避免的。制定具有快速反应能力的治理方法至关重要。专家对话、游戏、模拟等方式有助于探索新兴技术可能带来的挑战。

l 培训国会、白宫和司法机构。如果没有对信息技术快速发展的基本理解，国会就无法对其进行适当的立法。在现有的咨询机构之外，为白宫设立一个技术顾问委员会可能是有益的。同时还必须考虑司法部门，美国法官可能不理解与网络安全和关键技术治理有关的责任。这方面的失误会给更广泛的生态系统带来麻烦。

l 举行关于技术治理的公开听证会。探索性的公开听证会，吸纳建立多学科技术专家库，将有助于解决关键问题。

l 开发一个安全的应急信息平台。随着虚假信息和信息操纵的兴起，政府需要一个可信的平台或机制。如可借鉴其他国家的模式，设立信息中心或政府办事处，专门向公众传播准确和及时的知识。

l 建立危机前伙伴关系。大规模网络攻击或全球性流行病可能使数字或有形的基础设施丧失能力，并造成整个社会的大规模破坏，包括削弱对核心机构的信任。因此，美国政府应收集一份网络专家、生物学专家和医学专家的名单，这些专家愿意并且能够在危机情况下提供帮助。此外，政府可对在紧急情况下愿意分享信息或资源的公司进行资格预审。

l 制定应急响应程序，加强公众教育。美国政府必须教育公众了解紧急程序，包括如何回到模拟系统，且在主要数字系统被禁用的情况下开发备份系统。

三、结论

随着科技扮演着越来越主导的角色，国家的命运取决于政府、公司和公民维护国家安全和国家创新这两大支柱的能力。美国在新兴技术治理方面的总体上喜忧参半，不足以应对未来的挑战与风险。最大的危险是在技术扩张和全球竞争的时代，屈服于“一切照旧”。因此，美国应该对新兴技术的治理方法进行广泛的试验，鼓励创新，并接受可能不可避免的挫折。这显然需要加强联邦、州和地方各级之间政府之间，以及公共和私营部门之间的合作与参与。此外，政府应从根本上重新设想自己的作用，采取网络化的做法；并要从自上而下的垂直结构的控制模式转变发展出新的水平结构的信息共享和合作模式；阐明未来技术对社会、劳动力和环境等影响，并做好规划。

编译 | 唐巧盈/赛博研究院高级研究员

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