背景

2020年3月1日，《网络信息内容生态治理规定》正式实施。该规定通过全主体参与、全平台覆盖、全流程监管、全环节治理的制度设计，织密了网络信息内容治理的规则之网，是提升网络信息内容治理效能，构建良好网络生态的重要制度探索。

一、网络生态成为社会治理的关键变量

信息的开放与充分流动，是人类社会长期追求的理想。从结绳记事开始，无论是文字、造纸术和印刷术的发明，还是提升识字率和普及教育的努力，都是人类通过信息的丰富与开放而启蒙心智、提升文明的伟大实践。但在信息时代，真实而全面的信息却是稀缺产品。

从全球看，围绕信息的争夺，民众与寡头、资本与权力、主权与霸权展开了一场史无前例的角逐。一是对历史记忆的争夺正在成为国际意识形态领域一个奇特的时代样本。前苏联究竟是击破纳粹的英雄，还是发动“二战”的恶魔，在网络信息时代，最基本的历史真实却成了意识形态争夺的工具，并进而影响到欧洲乃至全世界的国际秩序和地缘政治格局。二是社交媒体操纵正在威胁全球政治安全。而在美国大选、英国脱欧、“中东之春”、非法“占中”、“修例风波”，以及“太阳花运动”等事件中，背后都有社交媒体操纵的黑手。三是网络生态乱象频出已成为各国严峻的社会问题。虚假、诈骗、恐怖、色情、暴力等各类信息充斥网络空间，不断挑战人们的认知底线。 

从国内看，网络信息内容以其媒体属性和动员能力，正在成为我国发展的最大变量。习近平总书记指出，“我们必须科学认识网络传播规律，提高用网治网水平，使互联网这个最大变量变成事业发展的最大增量。”在一个大型、开放和复杂的全球化时代，世界范围内思想文化交流交融交锋形势下价值观较量出现新态势，思想意识多元多样多变具有新特点。实现中华民族伟大复兴的中国梦，就更加需要举国同欲、凝心聚力，更加需要同心同德、团结奋斗。

二、提升网络信息内容治理效能的制度努力

自1994年全功能接入国际互联网以来，我国就高度重视互联网的双刃剑特征，严格执法，切实维护公序良俗、社会秩序和公民合法权利。特别是党的十八大以来，习近平总书记关于构建“网络良好生态”，形成“网上网下同心圆” 等一系列重要论断成为网络信息内容治理的重要指南。

当前，我国初步实现了网络实名制，以及网络新闻、搜索引擎、网络直播、移动APP、网络跟帖评论、网络论坛社区、网络群组、用户公众账号、微博客、网络音视频信息等所有具有媒体属性和社会动员能力的信息服务的全覆盖监管。但在以行政部门出台规范作为主要监管工具的情况下，不同行政部门的规章、规范性文件和公共政策之间如何协调，部门规范与上位法之间如何衔接，监管部门与互联网平台、网民和行业组织之间如何互动，以及如何压实互联网平台对用户生产、复制、传播信息内容的监管责任，特别是个性化算法推荐、深度伪造等新技术条件下网络信息的监管，仍需要一部更加具有综合性、体系性和统筹性的规范，以织密规则之网，破解碎片化问题。在此背景下，《网络信息内容生态治理规定》（以下简称“《规定》”）应运而生。

《规定》进一步细化了网络信息内容的界定与分类，厘清了各相关主体的权利与责任，注重发挥互联网行业组织的作用，尤其强调压实互联网平台的主体责任。如《规定》第五条规定了鼓励网络信息内容生产者制作、复制、发布的七类弘扬正能量信息；第六条规定了禁止网络信息内容生产者制作、复制、发布的十一类违法信息；第七条规定了网络信息内容生产者应采取措施，防范和抵制制作、复制、发布的九类不良信息。将网络信息内容区分为弘扬正能量的信息、违法和不良信息三类，更加明确、细致和全面。《规定》第八条至第十七条，进一步细化了网络信息内容服务平台的主体责任，从机制制度建设、个性化算法推荐技术应用、内容审核、用户管理等方面做出了具体规定，鼓励开发适合未成年人使用的模式，并特别要求互联网信息内容服务平台编制网络信息内容生态治理工作年度报告。

《规定》针对网络信息新技术新应用与新生态，在通过第九条要求平台建立健全相关制度基础上，创新性地在第十一条规定平台优化信息推荐机制、加强版面页面生态管理的具体措施，在第十二条规定平台要优化推荐模型、建立健全人工干预和用户自主选择机制，第十四条规定加强对本平台广告发布位置和内容的审核巡查，第十七条规定平台应当编制网络信息内容生态治理工作年度报告等。《规定》对网络内容生产新技术和新应用给予了足够重视。如第二十三条关于深度学习、虚拟现实等新技术新应用的规定，对规范“深度伪造”等网络音视频技术的使用意义重大；第二十四条关于“流量造假、流量劫持以及虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号” 等行为的规定，对维护网络生态秩序至关重要。而《规定》第十五条第二款，要求平台“应当建立用户账号信用管理制度，根据用户账号的信用情况提供相应服务”，也令人耳目一新。

《规定》紧紧围绕“网络信息内容生态治理”这个核心，抓住网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者、网络行业组织以及监督管理者等关键主体，覆盖网络信息内容制作、复制、发布、传播服务以及使用等全部流程。这在很大程度上实现了对“建立健全网络综合治理体系”及“提升网络综合治理能力”的制度化，堪称中国特色治网之道的重要制度体现。

三、以人民为中心，以法治为准绳

当前，在抗击新型冠状病毒的同时，围绕疫情“信息”发布的争议持续不断。全国各地公安机关处置了多起传播疫情“不实信息”甚至“网络谣言” 案件。但2019年12月31日，武汉公安机关对8名“散布武汉肺炎谣言者”的查处，却引发了广泛争议。事实上，信息公开透明是社会共识和公众期盼。在互联网时代，如何兴利除弊，弘扬正能量，在保证公民信息权利和言论权利的同时，净化网络空间，治理网络生态，就成为新时代的重要任务。

一是要认识到，网络信息内容治理具有高度的技术依赖与产业形态依赖的特征。一方面，新的信息技术不断驱动超越现有法律法规和监管制度的新型信息传播形式、传播媒介和传媒业态；另一方面，对不断不破的信息传媒形态与内容生产、服务形式的监管，也必须依赖于新的信息技术。这种技术创新与传媒演化的二元互动，是我国提出构建网络综合治理体系的重要时代场景。在 5G正式进入商用并可能驱动更大幅度和更深程度传媒变革的背景下，网络综合治理体系建设就具有了更大的现实意义和前瞻视野。要注重以技术监管技术，在事前预防上下功夫，尽量减少对信息传播和呈现的干预，提升人民群众的信息体验。

二是要真正深刻认识“网络信息内容生态”的科学内涵。一方面，信息是人们认识客观世界，解决社会问题必备的载体和工具，对信息的掌握和把握，是一个民族和文明能够传承久远的根本条件，也是现代社会国家竞争、国际竞争和文明竞争的重要领域；另一方面，不良、有害甚至违法犯罪的信息的确侵害公民、法人合法权益和维护社会公共秩序，甚至妨碍国家安全，必须严格依法治理。但问题在于，“生态” 的内容是丰富的、综合的和复杂的。净化网络空间，不意味着营造“舆情温室”，不意味着只允许存在一种声音，而是像习近平总书记要求的，要真正走好网络群众路线，真诚倾听不同看法，“要容得下尖锐批评”，尽可能丰富公共决策的信息来源，防止公共决策中信息来源渠道的被垄断、被阻滞甚至被扭曲。多元声音的存在，恰恰是真正自信的体现。

三是以法治为保障和准绳。人非圣贤，或者“耳根子软”，或者“忠言逆耳”，实为常情。一方面，在中华民族伟大复兴的关键期，我们特别需要凝心聚魂，形成网上网下同心圆，严厉打击构成违法犯罪的网络信息，保护公民、法人合法权益，维护国家和社会安全。另一方面，在网络信息内容生态治理中，必须以事实为依据，以法律为准绳，坚持法治标准和法治底线，平衡好网络生态治理与公民言论权利保障。同时，在时机成熟的时候，改变当前在网络生态治理中过于倚重规章和规范性文件的“小马拉大车”情况，完善国家立法，为公民提供合法的权利救济渠道。

作者简介

支振锋，中国社会科学院法学研究所研究员

本文来源自《信息安全与通信保密》杂志2020年第2期专题文章，文章内容有删减。如需转载请获得授权。联系方式：public@sicsi.org.cn