【编者按】2020年1月，法国国际关系研究所（Ifri，French Institute of International Relations）和新南方政策中心（Policy Center for the New South）联合发布《中国、技术标准化与新地缘政治》（China and the New Geopolitics of Technical Standardizat-ion）。报告认为，从5G、人工智能（AI）、物联网（IoT）、智慧城市等新兴技术领域，到能源、医疗、铁路、农业等传统领域，中国在几乎每一个有待制定技术标准的领域都越来越主动，中国正迅速成长为国际技术标准制定领域的一支强大力量。而中国对国际标准制定体系的冲击，也引发了国际社会对技术进程中掺杂地缘政治的担忧。
一、技术标准体系的重要性
技术标准可以被看作是技术或方法的基础规范——为未来的产品和技术轨迹创建锁定效应和路径依赖。技术标准可促进市场一体化，并为地方、区域和全球的工业、服务和产品之间的联系奠定了基础，此外还将为标准制定者提供巨大的竞争优势。
1.1 技术标准的竞争性
一般而言，制定技术标准的过程是一种良性的竞争过程。但是随着掌握标准化技术的人所享有的实质性的优势，标准制定过程的竞争性凸显。
20世纪80年代爆发了信息和通信技术（ICT）领域的“标准战争”，当时的行业参与者为了保住市场份额，竞相采用相互竞争的标准（GSM、CDMA、TD-SCDMA等）。随着新一代技术（3GPP）的敲定，“标准战争”落下了帷幕。如今，5G标准制定的国际竞争也日渐激烈，在这场游戏中，只有一种技术最终会成为标准解决方案，掌握该技术，就掌握了市场主导权。
1.2 日益增长的地缘政治进程
鉴于标准体系的风险与收益，该领域逐渐与战略、地缘政治和地缘经济联系在一起。在过去，国际标准化一直由少数几个工业化国家主导，尤其是美国和欧洲（特别是德国、法国和英国），日本、俄罗斯仅占了较小的比例。近年来，中国逐渐成为标准化领域的一个新的竞争者。
中国明确了标准化的意义，并将其与国家经济转型战略相结合。同时，中国寻求与欧美不同的标准体系，积极参与现有的国际标准化工作，同时创建属于自己的标准化体系，并通过双边合作框架和“一带一路”政策，推广中国标准的应用。这种双轨游戏，在中国崛起的大背景下，对国际标准体系造成了巨大冲击，有可能加剧地缘政治的紧张局势。
二、从标准接受者到标准制定者：中国标准发展的演进模式
中国通常被视作标准化的接受者，然而，在过去的十年中，提高本国技术标准的质量和竞争力已成为其公共政策的一个重要方面。随着中国在ICT、人工智能、新能源技术或量子通信等领域的创新能力不断增强，中国在这些新兴领域的国际标准制定能力必将增强。
2.1 中国的标准化：一个国家的传统领域
在欧洲，私营企业是标准的制定的主要参与者，国家基本不扮演任何正式的角色。而在中国，标准制定工作由国家部门主导并推动。这也就意味着，中国的标准化活动能够将国家政策、产业利益、市场因素和国际环境有机结合。
2.2 中国标准化的需求
一是改善健康、安全和环境。随着中国中产阶级的扩大和对生活质量的追求，人们越来越重视在健康、安全和环境领域的标准化建设。在这方面，“强制性”标准是中国标准化体系的一个独特特征，标准超越了“自愿性”，且承担了法规的角色。
二是深化市场经济改革，积极参与国际竞争。自上世纪70年代末以来，标准体系承担着保护本地新生产业免受国内外竞争的职责。但随着中国经济的现代化和全球化，协调中国和国际标准的必要性正在加强。对外贸易是中国经济发展的动力之一，在国际贸易中，国际贸易组织为打破国际贸易壁垒，通常采用相关国际标准作为参考准则，随着中国越来越深入地参与国际竞争（如加入WTO），标准化体系的建立成为当务之急。
三是标准体系有利于制定产业政策，激发创新活力。中国的政策制定者将标准制定视为促进中国产业转型的组成部分。从《中国制造2025》到“互联网+”，再到人工智能，在中国所有的主要产业和技术战略中，标准制定都占有重要地位。实际上，标准的制定有助于降低在标准制定领域的企业竞争，使创新主体明确方向，集中精力攻克技术难题。
四是国家竞争力的体现。缺乏标准体系制定的话语权，曾损害了中国的国际形象，限制了国内企业在海外的竞争力，提高了整合外国标准的成本。中国标准体系的建立，除了可解决以上问题外，对保卫国家信息安全，提升国家治理能力，输出国际影响力，实现中华民族的伟大复兴大有裨益。
2.3 标准化改革：提高中国标准的竞争力
一是国家主导，市场主体积极参与。2015年，中国国务院开始从根本上改良中国的标准化体系。在参考了国外先进经验之后，中国于2018年1月颁布了新的标准化法律。在该项法律的指导下，一方面，中国通过废除强制性的地方和行业标准，将强制性国家标准的数量减半，实现国家标准的精简化；另一方面，除了并将部分国家标准的制定权收归国有外，积极倡导私营企业广泛合作，制定相应的行业标准、国家标准。但是，由于国家为鼓励私营企业组织积极参与标准制定而实施了财政补贴政策，出现了数量大于质量的现象，导致中国国家标准化体系改革收效甚微。
图1 改革前后的中国标准化体系
二是外商投资企业参与中国国家标准制定的空间存疑。随着中国在标准化体系制度方面的变革，外国在华投资的限制逐步放松，外国公司有望参与中国标准体系的建设，但到目前为止，外商的参与程度和发挥空间依旧不明确。
三是迈向中国标准化2035。中国标准化制度的改革和发展依旧在进行，2018年3月，中国国家标准化委员会会同中国工程院等高级智库，发布了推进标准化战略的行动纲领《中国标准2035》，进一步明确了中国标准化体系的发展之路。其中，专注于建设标准体系促进军民融合的观点在海内外引起了广泛讨论。
三、中国与国际标准：双轨并进
在过去十年中，中国在国际标准制定领域的影响力大幅增长。但中国作为一个相对较新的参与者，其影响力水平相对较小，因此中国正在积极推进各种双边合作框架和“一带一路”建设，以不断扩大中国标准体系的影响力。
3.1 中国融入国际SDOs：积极合作
近年来，中国在国际标准开发组织，如国际标准化组织（ISO）、国际电工委员会（IEC）和国际电信联盟（ITU）的影响力不断增强。2008年，在正式加入ISO 30年后，中国成为该组织理事会的第6个常任理事国。2013年，中国成为该组织技术管理委员会的常任理事国，与法国、德国、日本、英国和美国地位相当。2015年，张晓刚当选为ISO首任中国主席。2019年1月中国国家电网公司（SGCC）董事长舒银彪当选为IEC主席。赵厚麟从2007年起就担任ITU副秘书长，2015年成为该组织的秘书长，其任期将于2023年结束。
除了积极参与标准组织的领导，中国在技术委员会中也越来越活跃，如下图所示。它在ISO技术委员会（TCs）中的参与度排名第三，仅次于法国和英国；在IEC委员会中的参与度排名第二，仅次于德国。自2004年以来，中国在国际标准化组织（ISO）和IEC中的TC秘书处数量也呈指数级增长。截至2019年，它拥有79个ISO秘书处，29个IEC秘书处，10个IEC秘书处。值得一提的是，在ITU，虽然中国没有担任任何研究小组的正式主席，但来自华为、中兴、中国电信、中国移动、阿里巴巴和中国移动的代表都担任副主席职位。
图2 ISO技术委员会及小组委员会（最活跃的国家）成员数目的演变
一是从失败中学习成功。虽然中国积极参与国际标准开发组织的工作，但是中国绝不是这些组织的主宰，在很多方面，中国仍处于学习和适应阶段。由于相关性、技术可行性和程序性问题，中国在2006年提出的WLAN认证和隐私基础设施（WAPI）标准遭遇惨败。随着中国科技创新能力的不断增强，在吸取WAPI事件的教训后，采取积极主动的策略以获得先发优势，使得中国在2019年在ISO/IEC框架下主导了11项物联网标准的制定权。
二是不断加深对国际行业协会的影响。除了这些主要的国际机构外，中国企业还可基于众多的国际行业协会（如IEEE）对标准制定产生影响。事实上，包括华为、阿里巴巴、海尔、腾讯、百度等在内的许多中国企业都是IEEE的高级企业会员，中国企业在IEEE的每一个主要决策机构都占有一席之地。
3.2 多边主义与“一带一路”：以中国为中心
一是基于双边协议的相互让步。在双边协议层面，中国通过国家标准化委员会与主要发达国家或标准化国家以及标准化传统较弱的发展中国家进行接触，以促进“相互标准承认”。在与美国、德国、法国或欧盟等国家的合作，多为具体于某些领域的双边协议。在与新兴经济体的合作中，中国则充当着标准制定者和出口者，以获得在市场竞争中的优势地位。而新兴经济体采用中国标准的原因也很简单，一方面是因为价格便宜，另一方面是由于中国市场巨大的吸引力。
二是“一带一路”政策与标准体系的协同。自2015年以来，中国相继发布了将标准化工作纳入“一带一路”建设的规划。具体而言，就是中国希望通过“一带一路”建设，在广泛领域内与周边国家更好地协调标准制定，包括交通、能源基础设施、电信、智慧城市、电子商务、农业、环保、金融、发展援助、民航、会计、医疗服务等。随着“一带一路”的建设，中国的技术标准体系将得到极大地推广，基于此标准的相关物理基础设施也会相继建成，“一带一路”将成为一个强大的标准扩散平台。
四、中国力量促使国际标准趋同还是分裂？
中国一直遵循通过国际合作进程制定技术标准，同时通过双边合作和具体投资项目协调、推广中国标准的双轨思路。实际上，这种方法一方面反映了在标准方面加强合作的竞争趋势，另一方面则反映了国际标准制度更广泛的分裂。
4.1 国际标准组织的分裂与中国的挑战
国际标准的制定开始出现碎片化特征。一方面，现有的国际标准化组织，在不同的国家的重视程度不同。如ISO和IEC，在欧洲享有与主权国家相同的地位，但是在美国，它们也仅仅是众多国际组织的一员。另一方面，越来越多的技术标准制定的工作分散到不同的行业协会中。如3GPP在5G方面已经制定了很多关于国际标准，但实际上有10多个独立的国际组织也在致力于推进5G标准制定。
4.2 标准制定中日益普遍的地缘政治竞争
在技术标准制定领域，有关技术竞争、国家安全和日益增加的地缘政治摩擦正在加剧。2019年5月底，美国将华为及其附属公司列入“实体清单”即是案例之一，在美国的制裁机制下，中国科技集团参与国家化标准化组织活动受限的问题仍未解决。
旨在处理政治和安全相关问题的制裁、出口限制等政策工具，已在对华标准制定领域率先发力。未来，随着中国对国际标准体系的重构，地缘政治将成为标准化领域内最明显的分歧点，国际标准的制定可能变成一个更加分散的协作过程。而这一切都源于中国崛起对全球经济格局的冲击。
编译 | 王新刚/赛博研究院研究员
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