2019年12月，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）发布《让“赢家通吃”的数字平台市场恢复竞争》报告（Restoring competition in "winner-took-all" digital platform markets）。该报告聚焦数字平台市场“赢家通吃”的经济特征，认为数字平台在提供交易市场、社交网络、搜索引擎和支付系统等服务的同时，具备网络效应、规模经济等特征，从而形成寡头和垄断市场。对此，报告基于大量的案例分析，建议采用竞争法工具和和政策框架来应对这种现实问题。报告提出着眼于数字市场的自由竞争与公平竞争，改革兼并控制制度，推进数据开放性和可移植性，加强在线平台之间的互操作性等，以及在竞争执法中采用更广泛的框架，包括选择、质量、隐私、创新、未来竞争以及有效的竞争结构和竞争过程。

一、数字平台的特征

数字平台提供各种服务，例如交易市场、社交网络、搜索引擎和支付系统。它们的商业模式依靠数据和数据盈利来增长。由此形成的市场是多面的，寡头或垄断市场，具有网络效应，呈现高度的规模经济与广度经济及规模报酬递增等特征，而这些为新进入者设置了障碍。

1、数据成为竞争性要素

数字平台提供各种服务，例如交易市场、社交网络、搜索引擎和支付系统。它们的商业模式依靠数据和数据货币化来增长。其中，数据价值链包括从数据收集、存储、分析到使用等过程。数据货币化方式包括：数据交易；在线广告(如谷歌、Facebook)；电商平台(如亚马逊、阿里巴巴、优步)；将传统商品转变为共享服务(如摩拜)；云服务(AWS、腾讯云)。以在线广告为例，其贡献了Twitter和谷歌80%以上的总收入以及Facebook和Snapchat近100%的收入。而数字平台提供搜索引擎、社交网络或社交媒体等免费服务，但可用基于该服务的相关数据获利。可见，数据在数字平台的商业模式中扮演着至关重要的角色，成为竞争性因素。此外，数字平台具有直接和间接的网络效应。直接网络效应指的是数字平台的价值随着用户数量的增加而增加,直接网络效应在社交媒体(如Facebook、Twitter、Instagram)和即时通讯中最为明显(如微信和WhatsApp)。间接网络效应指当数字平台用户数量增加时，其服务需求也相应扩展，从而吸引了更多的用户，然后反过来又会提高原先平台服务的价值。

2、高昂的前期成本和极低边际成本

数字平台的运营依赖高昂的前期成本，但之后的边际成本极低。在初始阶段，建立一个数字平台所需的计算机硬件和软件开发昂贵的。然而，当系统开始运行，处理、存储、复制和的传输数据边际成本非常低，并可由此可以开发多条业务线。例如，谷歌除了提供搜索引擎之外，还提供包括电子邮件、视频分享、比价、云计算和在线支付系统等服务。同一平台生态系统内服务的多样性可以使得更快用户熟悉相关服务。这帮助公司的新平台更快地获得用户它们拥有竞争优势。此外,提供更多服务可以让用户与平台的服务保持连接，这反过来又有利于平台的改进它的服务或算法。事实上，数字平台扮演着“把关人”的角色，为消费者、企业与服务提供者制定市场准入或互动的游戏规则，典型的例子如亚马逊电商、应用程序手机商店等。这使得数字平台可能偏向于符合自身利益的产品与服务，如2017年欧盟委员会以滥用搜索引擎主导地位偏袒自家购物比价软件为由，对谷歌处以24.2亿欧元罚款。

3、中短期内追求用户增长而非利润增长

当前平台商业模式在中短期内将用户增长置于利润之上，即追求用户数量的最大化，而不是业务利润。大型数字平台通过获得投资以支撑这样的商业战略，因此即便初创企业可以自由进入市场，它们也很快就会面临竞争压力，最终会被占据主导地位的平台收购。如投资者允许亚马逊在实现互联网业务利润的同时扩大了它的业务，巩固了其作为电子产品的统治地位商务。另一方面，对行为倾向的研究表明，当适应某一平台产品时，使用其他平台产品会带来在认知成本、时间、精力、专注等方面担心，而消费者的偏见和惰性使得其更倾向于不转换使用其他平台，这进一步强化主导平台的市场力量，为新进入者设置了障碍。

二、数字平台市场力量与全球竞争政策实践

当前，大型数字平台改变了全球商业格局。报告选取了近期全球数字竞争相关报告中的一些执法实践和研究成果，并提出了相关建议。

1、数字平台主导全球商业格局

表1:2009年与2019年全球十大市值公司排名比较

2009年，全球市值前十的企业中只有微软一家数字平台；2019年,市值前十的企业中有7家是数字平台型公司。全球数字平台占据市场主导地位是多个因素共同作用的结果，具体包括：

一是数字平台是以数据驱动业务，具有垄断趋势；

二是数字平台有大量的资本支出和研发投资，以及投资大量创新创业公司；

三是数字平台的多业务跨行业模式；

四是信息不对称与对数据的控制；

五是积极参与全球决策，数据表明，过去几年数字平台公司的游说支出已取代金融业；

六是税制不合理也可导致数字经济中的竞争扭曲。数字平台很大程度上依赖于无形资产，价值创造难以用传统手段衡量，且容易跨域国界。这使得全球平台轻易将利润从高税率的司法管辖区转移低税率的地区从而有效避税。然而，现行的国际公司税体系尚未能适应数字经济发展。

此外，数字平台不仅涉及市场垄断，还关乎数据保护、个人隐私、甚至民主价值观和政治进程。

2、全球竞争政策实践

案例1：肯尼亚修订有关数字市场的立法

首先，竞争监管机构需要根据新的商业模式，灵活变通与调整政策工具。如肯尼亚市场竞争管理部门（CAK）肩负着公平竞争和保护消费者的双重使命，其修订了其有关市场定义的准则，纳入了多边、非价格的数字市场定义。它还引入了互操作性以解决某些平台的主导地位，并以道德约束作为一种有效的影响大型数字平台的方式。

案例2：德国向Facebook数据收集亮剑

竞争监管机构需要认识到新的市场力量类型，即所谓的“看门人”、“中介”或“瓶颈力量”，关注价格因素之外的诸如服务质量、隐私与创新等非价格因素。竞争执法需要综合考虑竞争法律、消费者保护和数据保护之间的关系。2019年2月德国反垄断监管机构联邦卡特尔办公室(FCA)裁决Facebook滥用其市场主导地位，在用户不知情或不同意的情况下收集用户信息，从而下令打击Facebook的数据收集行为。FCA的决定之所以引人注目，是因为它将反垄断违规与其他违规行为相联系，如违反数据保护等。

案例3：日韩对大企业与小企业公平竞争的政策实践

由于垄断企业往往具有超强议价能力，小企业会处于不利地位。为此，在数字市场中建立公平和自由竞争的规则是非常重要的。日本和韩国的《竞争法》对不公平贸易和滥用优势等做出了具体规定，这使得其在合同中能够保护小企业的利益。以韩国为例，韩国的《垄断条例》和《公平贸易法》都在谈判中禁止滥用优势。此外，韩国公平交易委员会(KFTC)通过改革“所有人-分包商”关系，并鼓励大型商业集团改善其治理结构,为大型企业和中小企业之间的公平交易奠定基础。

案例4：菲律宾反垄断机构审查Grab与Uber合并案

当前，对大型数字平台合并行为的审查制度亟待改进，需综合考虑审查门槛、业务特点、对竞争者与创新的影响。如针对网约车公司Grab收购Uber的东南亚业务，其虽未达到审查门槛，但仍对Grab的算法、价格机制、供求路线进行评估，并要求其改进服务质量。基于这一经验，欧盟委员会主张审查门槛除了企业规模、利润和资产外，还应考虑交易价值及合并后的大数据作用。

三、应对措施

一是制定适用的竞争法和政策框架。解决数字市场垄断的一个重要共识是全球需加强反竞争执法，具体包括市场竞争、消费者保护和隐私方面的政策和法律。另一项确保公平竞争的政策是适当的税收制度，且该制度最好为国际公认。这样可以从根本上重新平衡全球数字平台的税基，消除操纵转移定价或利用子公司转移利润以避税。

二是改革并购审查制度。对数字平台的合并审查需要考虑数字平台的各个方面，包括对用户数据访问控制，以及相关数据资产赋予数字平台的市场力量，是否为新公司进入设置了壁垒，如何影响未来竞争和创新，等等。同时也可授权竞争监管机构通过调整并购立法，要求各大数字平台告知任何必要的收购或合并计划。

三是不仅着眼于数字市场的自由竞争，还着眼于公平竞争。可考虑将禁止不公平贸易和滥用优势等规则纳入到数字平台业务中，以促进本地中小企业积极参与数字市场的公平竞争中。

四是加强竞争市场管理部门、消费者保护机构、行业监管机构、司法机构等部门间的合作，以达成监管共识。创建一个具备互操作性、数据共享、开放标准、数据开放与用户数据可移植等特征数字市场环境，有助于完善数字市场竞争。

此外，报告还建议在竞争执法中采用更广泛的框架，包括选择、质量、隐私、创新、未来竞争以及有效的竞争结构和竞争过程。竞争监管机构需要考虑平台的非价格影响，如服务质量、选择、隐私和创新等。由于数字市场的快速发展，竞争执法需要更加大胆和迅速，依据实际情况采取临时措施，并做好适时调整。

   编译 | 唐巧盈/赛博研究院高级研究员

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