【编者按】2020年5月26日，美国信息技术与创新基金会（ITIF）发布《在COVID-19时代建立全球数字健康系统框架》（Building a Global Framework for Digital Health Services in the Era of COVID-19）报告。报告指出，“数字健康”（Digital Health）是指利用信息和通信技术提供和改善卫生服务，其具有变革全球卫生体系的潜力。众多的数字健康产品已被证明随时可用且有效，并适用于各个国家，数字健康可以帮助中低收入国家改善医疗卫生体系，缓解医疗人员不足和其他资源的紧张状况。

在新冠疫情期间，数字技术在推动医疗卫生研究人员之间的合作和降低个人护理需求方面发挥了重要作用。尽管健康数据和数字技术不是解决COVID-19和其他卫生问题的“万能药”，但它们对改善全球各国的卫生水平至关重要。中低收入国家需要与世界卫生组织和开发银行等国际伙伴合作，调集资源、专业知识和战略，从而充分挖掘数字健康的真正潜力。

报告围绕数字健康的前景、数字健康的基石、支持健康数据保护、流动和使用的国际治理、数字健康的多边治理和支持等五个方面展开分析，并提出了五项建议。

1.数字健康的前景

数字健康是指将数字技术应用于卫生领域，涵盖了电子健康(eHealth)、移动健康(mHealth)以及人工智能、大数据和基因组学等新兴领域。随着人口老龄化以及非传染性疾病的传播加剧，医疗卫生系统将面临更大的压力，迫切要求升级现有的技术及采用新的技术解决方案。世卫组织指出，"没有电子健康的支持，就不可能实现全民健康。"

数字健康拥有广阔的前景。它极大地方便了用户获得健康信息、护理和诊断，比如远程医疗；它能够提升医疗人员的工作效率、医疗服务的质量，特别是健康数据的强化利用，助推医疗服务向更好、更快、成本更低的方向发展；人工智能能够利用大规模的健康数据，有效预测大规模的流行病传播等卫生问题；更加丰富的健康数据帮助医疗系统管理人员更加有效地识别、计划和分配医疗资源；另外，数字健康还可以加速药物开发，例如人工智能技术整合了智能穿戴设备、社交媒体等更大范围的数据，且能够与传统实验室和临床数据进行融合。

对于中低收入国家而言，数字健康具有明显的成本优势，相比于传统医疗服务，其成本更低。目前数字健康正在全球范围内迅速普及，全球44%的移动用户通过移动设备接受了专业医疗人员的诊断或治疗。根据IQVIA（一家美国医疗技术公司）的数据，在过去的5年中，中低收入国家的移动医疗产品和服务数量翻了一倍，开发出超过165,000个用于医疗服务的应用程序。事实上，移动医疗服务在中低收入国家更受欢迎，59%的患者会使用医疗服务应用程序和服务，而高收入国家只有35%。

2.数字健康的基石

虽然数字健康拥有广阔的前景，但很少有国家制定充实利用数字健康技术的战略、政策或计划。2019年全球数字健康指数（Global Digital Health Index）评估了22个不同经济发展水平的国家对数字健康的准备和部署情况(如图1所示)。全球数字健康指数以世卫组织和国际电信联盟的框架为基础，囊括了7个政策领域的19项指标，包括领导和治理、战略和投资、服务和应用程序、标准和互用性、基础设施等，该指数能够衡量全球范围内各国部署和采取数字健康计划的准备程度。

图1 2019年全球数字健康指数

国家数字健康战略

制定国家数字健康战略是解决数字健康发展障碍和不足的关键第一步。全面的评估对于制定长期计划、与其他伙伴协调，以及调动资源和执行所需的政治支持至关重要。

有效的数字健康战略需要联邦(和地区)政府的领导和支持，并得到所有相关政府机构和非政府利益攸关方，包括私营部门、非营利组织和海外发展机构的支持。由于卫生部门不能在完全独立的状态下运作，必须与ICT、经济、科学、创新等部门以及数据隐私和保护机构展开合作，因此数字健康需要在各政府部门支持的基础上构建。

适当的财政支持也是必要的，新的项目和技术建立在现有的IT系统和组织结构基础上，这通常意味着需要投入大量的前期成本。各国政府、发展伙伴和其他利益攸关方需要投资于协调一致的计划，而不是临时项目和政策。但是，许多中低收入国家已经采取了后一种做法，建立了大量不协调的数字健康项目，这可能导致不可持续和无效地使用数字健康工具。

虽然许多国家已认识到数字健康战略的重要性，但各地区仍存在重大差距。根据世卫组织2015年对数字健康政策的调查显示，在125个成员国中，有72个国家(约58%)制定了国家数字健康战略和计划(如图2所示)。通过全球数字健康指数可以看出，马来西亚、菲律宾、约旦在这一领域非常先进，这些国家正在推进全面核算的国家计划。

图2 制定构架数字健康战略或政策的国家

国际机构正在努力帮助那些尚未制定数字健康战略的国家。例如，国际电信联盟制定的国家数字健康战略工具包，能够协助会员国制定和执行数字健康战略和政策，并将其纳入本国的医疗卫生系统。

3支持健康数据保护、流动和使用的国际治理

允许健康数据和服务跨境流动的国际数据治理对于建立综有效的全球数字健康框架至关重要。正如埃博拉、疟疾和COVID-19等疾病在全球范围的传播一样，对于医疗卫生研究人员和服务提供者而言，他们需要能够有效地将这些疾病和其他卫生挑战的数据进行跨境转移，从而预防和控制疾病的传播。同时，这些健康数据将会反馈给东道国以更好、更快和更便宜的卫生服务和作用。

强制健康数据本地化破坏了全球数字健康

尽管跨境共享数据能够为企业、消费者和本国经济带来巨大收益，但是在发展的各个阶段，数十个国家仍然设置了跨境数据流动的障碍。例如，数据本地化严格地将数据限制在一国之内。一些国家对健康数据的传输设置了障碍，这就阻止了企业将数据传输到海外进行分析或提供服务，原因在于企业通常依靠基于云的IT系统为世界各地提供服务。除了对数据本地化的明确规定外，各国还通过强制要求个人同意跨境传输数据的方式，制定了事实上的数据本地化要求，从而使跨境数据流动变得更困难、更昂贵，甚至是不可能实现。

互用性是功能化、协作和可伸缩性的关键

不同国家数据治理框架之间的互用性对于最大限度地利用健康数据的益处十分关键，互用性允许信息及其代表的数字产品在不同司法管辖区之间流动。这些健康数据流动允许各组织建立更大、更有价值的研究数据集，并利用云存储服务来实现跨国界医疗服务。对于参与开发和提供数字健康产品的企业来说，国际互用性对其竞争力至关重要，基于此企业能够建立规模经济。对决策者和个人来说，这意味着卫生部门之间的竞争将更加激烈，从而可以获得更广泛的卫生服务。这就是为什么决策者在研究本国数字健康和数据治理政策时，需要从区域和全球角度进行考量的原因。

4.数字健康的多边治理支持

近年来，数字健康已成为国际卫生和发展组织的一项重要议程。国际卫生和发展组织已经充分认识到数字技术在支持改善卫生成果方面发挥重要作用，这一点在中低收入国家尤为明显。在世界贸易组织体系下，70多个国家正在进行谈判，这将有可能达成支持健康数据流动和跨境提供卫生服务的新规则。

2018年，数字健康成为国际舞台上的一项重要议题，世卫组织和其他几个组织以及利益攸关方加大了数字健康领域的工作。鉴于智能手机应用和其他数字工具在帮助控制病毒传播方面发挥的作用，2020年COVID-19无疑加速了数字化技术应用于卫生领域的进程。

在过去几年中，世卫组织为制定更加协调、全面和有效的数字健康全球规则打下了基础，但仍有大量工作要做。2018年，会员国批准了世卫组织第WHA71 A71号决议，该决议将技术的使用与实现联合国可持续发展目标(SDG)挂钩，包括可持续发展目标——良好健康与福祉。该决议呼吁不断推进数字健康，包括支持国家和全球卫生优先事项，推动互用性，分享最佳实践以及发展数字健康人力资源。该决议还呼吁世卫组织制定全球数字健康战略，并向会员国提供技术援助和规范指导，以及建立法规、证据和最佳实践库。2019年3月，世卫组织起草了《2020-2024数字健康全球战略》草案（如图3所示），该草案的愿景是“通过加速采用适当的数字健康，改善全球每个人的健康”。

图3 《2020-2024数字健康全球战略》草案

草案提出了四个战略目标:

● 致力于共同的全球议程:联合国组织将努力联合政府官员、医疗卫生组织、ICT提供商、研究人员和患者在内的利益攸关方；

● 建立符合各国实际需要的全球数字健康体系；

● 在每个国家推进数字健康；

● 改进数字健康的测量、监测、研究和实践。

5.建议

数字健康技术在改善全球卫生方面具有巨大潜力，特别是在中低收入国家。为了最大限度地发挥数字健康技术的益处，决策者和利益攸关方将需要采取一种全面的方法，驱动国家、区域和国际各级的关键推动因素。

以下是本报告提出的建议：

（1）各国应制定全面的国家数字健康战略。为了提升战略的有效性，需要领导者、全体政府部门和多方利益者的参与。中低收入国家在推进国家数字健康战略进展上仍然有很大差距，几个重要国家都没有正式的国家计划。国际组织应继续制定中低收入国家可用的互用性模板和战略。

（2）数字技术的培训和教育至关重要，但很少有发展中国家将数字技能纳入其卫生人力培训中。区域和多边卫生组织、捐助者和其他利益攸关方应优先制定更加协调的战略和实用的最佳实践，以帮助中低收入国家迅速弥补数字技术方面的差距，避免这种差距阻碍它们从数字技术中获益。

（3）中低收入国家的ICT基础设施存在绝大的差距，这些国家大多数仍未连接到互联网。这意味着数字技术的好处对于这些国家仍然遥不可及，其中也包括括对健康的好处。对于区域和多边发展机构以及其他捐助者而言，需要投入更多的注意力和资源来缩小ICT基础设施方面的差距，例如在农村地区和其他难以到达地区的无线移动覆盖。

（4）太多发达国家的数据治理框架限制过多或不便于数据共享，这都限制了数字健康技术的潜在好处。这种做法的风险在于中低收入国家会仿效此法。相反的，中低收入国家应制定数据治理框架来平衡数据隐私、保护和创新。健康数据的产生、保护、使用、共享和国际流动对建立有效的数字健康计划至关重要。

（5）中低收入国家及其国际伙伴需要在一开始就在数字健康系统内建立互用性。数字健康技术的许多好处需要跨境数据流动支持。中低收入国家的决策者有可能会错误地强迫企业在本地存储健康数据，这种做法会使数据更安全、更私有化，或者是因为他们认为只有本地企业才能获取健康数据(这将限制卫生服务及其作用)。相反，决策者应该采取一种基于责任制的方法，确保国家的数据保护规与数据一起传播，无论数据存储在何处，居民都可以从新的数字服务中受益，无论这些服务是来源于国内还是国外。

6结论

国内和国际政策制定者仍处于制定规则、政策和框架的早期阶段，这些规则、政策和框架将为广泛而一致的跨境参与提供支持。COVID-19凸显了在卫生、数据和数字工具方面加强合作的必要性，以及制定针对性数字健康战略的必要性，以帮助国家、区域和全球各国最大限度地利用数字技术工具。如果没有正确的战略、技术和资源支持，对于发展中国家的数字健康而言，数字鸿沟的差距将会越来越大。

编译 | 李书峰/赛博研究院研究员

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