【编者按】2020年6月9日，世界经济论坛（The World Economic Forum，简称WEF）发布报告《跨境数据流路线图：面向新数据经济未来的准备与合作》（A Roadmap for CrossBorder Data Flows: Future-Proofing Readiness and Cooperation in the New Data Economy）。《报告》认为，对于任何生存在高度依赖资本、商品、知识和人员自由流动的全球经济体系中的国家而言，其制定有效的跨境数据流动政策都是最关键的优先事项，尤其是在第四次工业革命和后COVID-19时代，跨境数据流动更是各国发展的重要前提。但当下全球各地限制跨境数据流动政策的不断激增，对世界数字经济发展以及各国最大限度地发挥数据价值的能力构成了严重威胁。因此，《报告》旨在为希望进行跨境数据流动的国家提供最佳实践政策参考，支持其制定有效的国内政策以确保跨境数据流收益和风险之间良好的平衡，促进数据密集型技术创新并推动区域和国际范围内数据协作。
0前言
● 跨境数据流动日趋重要
自全球化带来了大规模的国际贸易、电子商务和互联网服务以来，跨境数据流动（即信息跨越国际边界的共享、流通）是长期存在且必不可少的。而近年来以云计算、人工智能、物联网和区块链为代表的第四次工业革命技术，更是特别依赖于通常位于多个跨国界地区数据的高质量访问和处理。为了实现此类数据密集型技术的潜力，以及其对初创企业和中小型企业功能和效率的充分提升作用，数据必须能够实现跨国界的便捷流动。尤其是在一个因COVID-19危机而陷入低迷的世界经济中，新的全球增长必须依赖于后COVID19时代的数据经济。
图1：跨境数据流的重要性随着时代发展不断提高
● 跨境数据流动的挑战
尽管有大量的好处，但阻碍全球范围内阻碍跨境数据流动的法律和政策却在不断增加，可能会极大减缓技术创新的步伐和限制积极的社会影响。这种壁垒一部分是基于人们缺乏实证的固有观点，比如将数据限制在一国之内能够更好地保护数据的幻想，但另一部分是带有误导性的保护主义，试图通过数据本地化为当地居民创造最大的价值而拒绝跨境流动。
● 数据本地化政策是不合理的
数据本地化政策（Data Localzation Policy）成为国家之间的数字墙。中小企业高度依赖云计算，数据本地化将使其难以实现大规模访问高质量数据的访问或是更高的成本，当公司需要在不同司法管辖区创建和维护多个数据中心时，或是需要在跨境支付和内部业务协调付出巨大成本的情况下，市场主体会自发地避开那些数据本地化的市场，并将连锁导致该地区市场在资本和人才吸引力上进一步下降。
● 跨境数据流动的解决方案
跨境数据流政策是国际数据经济运行的基本先决条件,因此需要最高水平的权力和活动。基于主权国家不同的价值观和战略重点的不同，各国之间的某些监管差异是无法消除且是必要和适当的。但是，为了允许各国的公司充分参与到全球数字经济中，必须建立国家之间的信任机制来确保跨境数据流动。具体而言，建立国家之间的信任时，需要构建一个具备互操作性的国家/地区级政策框架，这些框架可以简化跨境数据流动的要求并创建减少监管负担的机制，既能实现各国支持数据经济发展的共识，又能够最大程度上降低跨境数据流动的风险。
跨境数据流动路线图
● 步骤1:允许数据默认情况下流动
禁止数据本地化要求，除非在非常特殊的情况下，以便为企业创建确定性的监管。
● 步骤2：建立高水平的数据保护
建立保护个人数据的国家法律框架，与保护所有权的法律相辅相成。
● 步骤3：优先考虑网络安全
根据国际准则制定透明的网络安全法规，并维护强大的数据安全基础架构。
● 步骤4：国家之间的硬性问责制
在各国主管机构之间建立合作机制，要求政府对他们之间共享数据的安全性和机密性负责，同时允许合规。
● 步骤5：优先考虑连接性、技术互操作性、数据可携带性和数据来源
将开发互联互通基础设施作为构建本地数据经济的先决条件，鼓励制定技术标准以提高互操作性，促进B2B级别的数据可携带性以支持中小型企业，并鼓励数据发布者确保数据完整性。
● 步骤6：面向未来的政策环境
允许未来的替代模型（例如联合学习模型和数据信任）的可能性，这些替代模型也可以实现跨境数据流动的内核。
PART A：建立信任的基础
1、允许数据默认情况下流动
● 鉴于对各自当地消费者、工业、技术发展和就业市场的不利影响,无论是国家法律和还是各国政府之间的跨境数据共享协议，都应该禁止数据本地化要求。
● 为实现合法的国家安全或公共政策目标,必须允许特殊的例外情况，前提是：(1)非歧视性;(2)非任意性;(3)不构成对贸易的限制。
● 数据本地化要求的缺失，不应妨碍国家主管机构获得基于法律执行和法规遵守目的的数据。
2、建立高水平的数据保护
● 应要求参与（跨境数据流动）的各国政府建立保护个人数据的国家法律框架，例如数据保护法。
● 制定相关国家法律，一般应允许个人数据的跨境传输。
● 必须建立国家主管机构之间明确的合作机制，以增强信任并允许合规的跨境监管。
● 鼓励数据保护和隐私法律之间的兼容性或政策互操作性，以确保确定性和安全性。
● 各国政府应当调查其他（参与跨境数据流动）国家的数据保护和隐私制度的充分性以及达成明确协议的可能性，是否在各自的法律体系中能够提供基本相似的隐私保护，从而为个人数据的跨境流动创造一个共同的空间。
● 立法者应鼓励并实现安全的数据共享，并将立法和执法重点放在网络犯罪、欺诈、滥用和有害歧视等问题上。
● 如果国家立法需要制定广泛适用的隐私法律来定义基线,立法者应该在技术上保持中立,以确保（政策框架）能够适应未来的发展。
3、优先考虑网络安全
● 各国政府应支持网络安全，并将其作为在经济中开展业务的基本条件。
● 各国政府应制定健壮可靠的数据安全法规，以将自己定位为可信赖的数据传输目的地，包括对公共部门和私营部门组织的数据安全要求以及对数据安全泄露、违规的通知要求。
● 各国政府应创建、支持和尊重健壮的数据安全基础结构，并避免在缺乏正当流程或通过技术后门进行苛刻地数据访问。
● 政府之间的跨境数据共享协议应反过来强制实施数据安全措施。
● 跨境数据共享协议应包含反监听条款，即禁止政府和连接提供商直接查看跨境传输的数据（除非在某些特定的例外）。
● 需要建立各国主管机构之间明确的合作机制，以增强信任。
PART B：促进国家间的合作
4、国家之间的硬性问责制
● 跨境数据共享协议应鼓励国家主管机构之间的合作，以减少风险并确保公平的商业竞争环境。
● 在建立国际信任和善意时，外交的互补作用不可忽视。
● 各国政府应加强各自的主管部门相互合作，以支持私营部门的跨境数据自由流动，这对于非个人数据而言尤其重要。
● 跨境数据共享协议应使包括政府在内的各方对共享数据的安全性和机密性负责，同时为遵守当地法律而允许必要时的数据审查和访问。
● 应当鼓励政策透明，以增加国家与其他国家主管机构以及私营部门的信任。
5、优先考虑连接性、技术互操作性、数据可携带性和数据来源
● 各国政府应当将开发互联互通基础设施作为构建本地数据经济的先决条件。
● 各国政府应合作制定跨境数据共享协议，支持国家和国际带宽和/或协调频谱使用最低水平，以最大程度地降低成本，提高可靠性并增强冗余（光纤、卫星基站、IXPs等）
● 更雄心勃勃、志趣相投的国家应考虑有关5G网络部署的共同政策，并在其数据共享协议中协调对高性能计算的访问。
● 政府应鼓励使用开放或标准的应用程序编程接口（API）进行数据共享，以提高技术互操作性。同时，政府应尽力规避可能阻碍新兴技术的特定标准。
● 应该在国内和国际上促进B2B级别的数据可携带性，尤其是为了支持初创企业和中小型企业。
● 跨境协议应包含对数据来源的引用，并由数据发布者承担责任，确保数据在跨境之前的完整性，以避免对机器学习或数据库造成污染从而带来不良影响。
PART C：未来的跨境数据流动政策
6、面向未来的政策环境
● 允许未来的替代模型（例如联合学习模型和数据信任）的可能性，这些替代模型也可以实现跨境数据流动的内核。
● 为确保政策为未来的模型保持开放，以确保该领域的政策保持面向未来和健壮的。
● 更新、更复杂的模型有助于建立跨国信任，这些模型的使用并且应根据具体情况评估其使用。
路线图的落实和总结
政府之间建立信任最终必然是主权国家的事务。因此，赋予政府权力以采取强有力但安全的跨境数据流动政策，对于确保主权国家的经济不会在第四次工业革命中落伍至关重要。同时，企业能够在帮助政府制定合适政策，以实现国家/地区之间的互操作性上发挥重要作用。
每个国家之间的关系都是独特的，因此理论上并没有一种万能的方法。但是，通过考虑路线图中所代表的一套通用政策杠杆，各国可以基于自己正在参与全球数据流动的需求进行自我的研究和调整，以期在数字经济领域与同行建立信任并促进其本国的数据经济发展。随着世界走向COVID-19之后的经济复苏以及对跨境数据流的需求变得越来越迫切，这项工作将至关重要。
编译 | 石英村/赛博研究院研究员
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